LES COMMERCES EN CENTRE ANCIEN

Le phé­no­mène de vacance com­mer­ciale touche de plus en plus les centres villes et notam­ment les villes moyennes. Contexte socio-éco­no­mique défa­vo­rable, popu­la­tion rési­dente qui se pau­pé­rise, pres­sion fon­cière, concur­rence com­mer­ciale de la péri­phé­rie, perte en équi­pe­ments et ser­vices et nou­veaux modes de consom­ma­tion, sont autant de fac­teurs qui par­ti­cipent à la dévi­ta­li­sa­tion com­mer­ciale des centres anciens.

Or, une des carac­té­ris­tiques d’un centre ancien dyna­mique est l’offre com­mer­ciale qu’il pro­pose. Associée à d’autres élé­ments, tels qu’une offre en loge­ments variée, une acces­si­bi­li­té au centre-ville facile et des espaces publics de qua­li­té, une offre com­mer­ciale adap­tée aux enjeux et besoins actuels fait des centres anciens des quar­tiers attrac­tifs. En cohé­rence avec les objec­tifs du site patri­mo­nial remar­quable, le trai­te­ment du com­merce et de son enseigne est déjà un indice de la qua­li­té de l’offre.

Penser une stra­té­gie de revi­ta­li­sa­tion com­mer­ciale d’un centre ancien amène à éla­bo­rer un pro­jet de ville glo­bal, trans­ver­sal et sur­tout pen­sé à l’échelle du ter­ri­toire. Le com­merce est avant tout une affaire de pro­fes­sion­nels mais qui dépend beau­coup de l’écrin que consti­tue la ville. La loi n° 2014–626 du 18 juin 2014 rela­tive à l’artisanat, au com­merce et aux très petites entre­prises (loi ACTPE) va dans ce sens et ren­force la place du com­merce dans l’urbanisme en créant notam­ment le per­mis de construire unique tenant lieu d’autorisation d’exploitation com­mer­ciale. Elle a éga­le­ment trans­for­mé le FISAC en un appel à pro­jet. De fait, seuls les « bons » pro­jets sont à même de mobi­li­ser des finan­ce­ments pour enclen­cher cette dyna­mique.

Ainsi, une stra­té­gie glo­bale doit être construite avec les com­mer­çants, sur une échelle de ter­ri­toire qui est leur zone de cha­lan­dise mais aus­si les com­munes et par­ti­cu­liè­re­ment les inter­com­mu­na­li­tés qui sont les acteurs incon­tour­nables d’un pro­jet de revi­ta­li­sa­tion.

Sites & Cités remar­quables de France réunit depuis 2012 le groupe de tra­vail « Dynamiques éco­no­miques et urba­nisme com­mer­cial » pour recher­cher les moyens d’équilibrer les dyna­miques com­mer­ciales entre centre-ville et péri­phé­rie et d’inclure le com­merce dans les stra­té­gies d’aménagement du ter­ri­toire. Ce groupe de tra­vail, mené en par­te­na­riat avec la Caisse des Dépôts, ras­semble des élus et tech­ni­ciens des col­lec­ti­vi­tés, des pro­fes­sion­nels, des experts et repré­sen­tants asso­cia­tifs. Il a pour objec­tif, à tra­vers dif­fé­rents ate­liers, de per­mettre aux membres du réseau de l’association d’échanger leurs bonnes pra­tiques et exemples de démarches menées sur dif­fé­rents ter­ri­toires, tout en s’informant sur les outils et dis­po­si­tifs pour la revi­ta­li­sa­tion com­mer­ciale des cœurs his­to­riques.

Le commerce dans les documents d’urbanisme et de planification

Afin de déve­lop­per une stra­té­gie glo­bale pour le ter­ri­toire pre­nant en compte le com­merce au même titre que l’habitat ou les dépla­ce­ments, il est indis­pen­sable que les col­lec­ti­vi­tés puissent inté­grer la dimen­sion com­mer­ciale dans leurs docu­ments d’urbanisme et de pla­ni­fi­ca­tion. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au loge­ment et un urba­nisme réno­vé (loi ALUR) affirme que les dis­po­si­tions d’aménagement et d’urbanisme com­mer­cial doivent être men­tion­nées dans les SCoT et PLU mais sup­prime les Documents d’Aménagements Commerciaux (DAC) qui pou­vaient être source d’instabilité juri­dique pour l’ensemble du SCoT. La loi ACTPE com­plète le démarche en intro­dui­sant dans le DOO du SCoT le Document d’Aménagement Artisanal et Commercial (DAAC). Ce docu­ment déter­mine les condi­tions d’implantation des équi­pe­ments com­mer­ciaux qui, du fait de leur impor­tance, sont sus­cep­tibles d’avoir un impact signi­fi­ca­tif sur l’aménagement du ter­ri­toire et le déve­lop­pe­ment durable. Le DAAC loca­lise, sans tra­cé à la par­celle, les sec­teurs d’implantation péri­phé­rique ain­si que les cen­tra­li­tés urbaines et peut pré­voir des condi­tions d’implantation spé­ci­fiques.

Toutefois, la ques­tion de l’aménagement com­mer­cial est sen­sible et pour évi­ter une chute conten­tieuse de tout le SCoT, le juge peut pro­cé­der à une annu­la­tion par­tielle n’impactant que le DAAC. De nom­breuses juris­pru­dences pré­cisent la por­tée pos­sible de ces docu­ments pour les­quels ils doit exis­ter une absence de dis­pro­por­tion de la mesure et un motif d’urbanisme. Ces condi­tions éta­blies, ce docu­ment consti­tue un pre­mier élé­ment impor­tant de l’urbanisme com­mer­cial dans le cadre d’une stra­té­gie de rééqui­li­brage entre com­merce de péri­phé­rie et com­merce de centre-ville.

Le PLU per­met éga­le­ment d’intégrer la ques­tion du com­merce. En l’absence de SCoT, les mesures rela­tives au com­merce sont insé­rées dans les Orientations d’Aménagement et de Programmation du PLU.

De plus, le règle­ment du PLU pré­voit la pos­si­bi­li­té d’identifier des quar­tiers, îlots ou voies pour les­quels doit être pré­ser­vée ou déve­lop­pée la diver­si­té com­mer­ciale, notam­ment le com­merce de détail ou de proxi­mi­té, et d’indiquer des pres­crip­tions cor­res­pon­dantes. De même, l’article L-121–1 per­met de pré­ser­ver les linéaires com­mer­ciaux en inter­di­sant les chan­ge­ments de des­ti­na­tion du com­merce et de l’artisanat vers une autre acti­vi­té. Dans ces cas, les mêmes condi­tions de non dis­pro­por­tion de la mesure et de motif d’urbanisme s’appliquent. L’intégration des ques­tions com­mer­ciales dans les docu­ments d’urbanisme est pri­mor­diale car le per­mis de construire valant aujourd’hui auto­ri­sa­tion d’exploitation com­mer­ciale doit être com­pa­tible avec le SCoT et le PLU.

Sites & Cités remar­quables de France déve­loppe une réflexion sur l’intégration du com­merce dans les docu­ments de pla­ni­fi­ca­tion des centres anciens et de leurs bas­sins de vie afin de par­ti­ci­per à leur dyna­mique glo­bale.

Le droit de préemption commercial : un outil à valoriser et à simplifier

L’article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entre­prises (PME), dite loi Dutreil et son décret d’application du 26 décembre 2007 créent un droit de pré­emp­tion des com­munes sur les fonds de com­merce, arti­sa­naux et les baux com­mer­ciaux. Les com­munes peuvent ain­si s’en por­ter acqué­reurs à l’occasion de leur ces­sion. L’objectif est la pré­ser­va­tion d’une offre com­mer­ciale diver­si­fiée dans les centres villes et les quar­tiers ani­més. La loi de moder­ni­sa­tion de l’économie (LME) du 4 août 2008 a éten­du ce droit de pré­emp­tion à des ces­sions de ter­rain (com­pris entre 300 et 1 000 m²) fai­sant l’objet de pro­jets d’aménagement com­mer­cial. La loi du 22 mars 2012 auto­rise le recours à la loca­­tion-gérance et la loi ACTPE a por­té à 3 ans le délai dont dis­pose la com­mune pour trou­ver un repre­neur.

Suite à la loi  ACTPE, le décret n° 2015–815 du 3 juillet 2015 rela­tif à la pro­cé­dure d’attribution des contrats de revi­ta­li­sa­tion arti­sa­nale et com­mer­ciale (Crac) pré­vus à titre expé­ri­men­tal jusqu’en juin 2019, per­mettent aux col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales qui sou­haitent redy­na­mi­ser le com­merce et l’artisanat, notam­ment dans les quar­tiers prio­ri­taires de la poli­tique de la ville, de dési­gner un opé­ra­teur char­gé de déve­lop­per des acti­vi­tés com­mer­ciales dans un péri­mètre défi­ni. Cet opé­ra­teur peut acqué­rir les biens néces­saires, y com­pris par pré­emp­tion ou expro­pria­tion sur les fonds arti­sa­naux, les fonds de com­merce, les baux com­mer­ciaux et cer­tains ter­rains fai­sant l’objet de pro­jets d’aménagement com­mer­cial.

La délé­ga­tion du droit de pré­emp­tion des com­munes à leur inter­com­mu­na­li­té résulte d’une déli­bé­ra­tion du conseil muni­ci­pal. Le titu­laire du droit de pré­emp­tion peut ensuite délé­guer ce droit à un éta­blis­se­ment public y ayant voca­tion, à une socié­té d’économie mixte, au conces­sion­naire d’une opé­ra­tion d’aménagement ou au titu­laire d’un Crac. Là encore une déli­bé­ra­tion du conseil muni­ci­pal ou, le cas échéant, de l’organe déli­bé­rant de l’EPCI délé­ga­taire est requise.

Avant toute action de pré­emp­tion par la com­mune, le conseil muni­ci­pal doit déli­mi­ter un péri­mètre de pré­emp­tion jus­ti­fié sur la base d’un rap­port d’analyse du com­merce.

De nom­breuses villes du réseau de Sites & Cités ont déli­bé­ré pour déli­mi­ter un péri­mètre d’intervention et ten­ter de confor­ter les com­merces de proxi­mi­té et l’artisanat dans les cœurs de villes. Cependant, il est impor­tant de noter les dif­fi­cul­tés aux­quelles sont confron­tées les col­lec­ti­vi­tés :

  • Le por­tage finan­cier qui peut être impor­tant pour une col­lec­ti­vi­té, il peut être ris­qué en l’absence d’un repre­neur sou­hai­té et le com­merce ne se « décrète » pas ;
  • Le droit de pré­emp­tion com­mer­cial s’exerce sur la ces­sion de baux et non sur la créa­tion de baux com­mer­ciaux.

Dans le cadre du groupe de tra­vail « Dynamiques éco­no­miques et urba­nisme com­mer­cial », Sites & Cités ras­semble les expé­riences inno­vantes des col­lec­ti­vi­tés dans le champ de la pré­emp­tion com­mer­ciale et leur per­met d’échanger sur leurs dif­fi­cul­tés mais aus­si sur les leviers iden­ti­fiés.