QUELQUES PROPOS D’OUVERTURE
PAR NANCY BOUCHÉ
PRÉSIDENTE HONORAIRE DU PÔLE NATIONAL DE LUTTE
CONTRE L’HABITAT INDIGNE

La redé­cou­verte des centres et quar­tiers his­to­riques après la consta­ta­tion d’une déva­lo­ri­sa­tion, voire d’une spi­rale du dépé­ris­se­ment … pour­tant déjà dénon­cée dès 1986 (Commissariat au Plan). Un patri­moine urbain en déshé­rence. Un déve­lop­pe­ment de l’habitat indigne.

Toutes les poli­tiques publiques, natio­nales et locales y ont contri­bué, via la péri-urba­ni­sa­tion, faci­li­tée, notam­ment, par le finan­ce­ment du loge­ment neuf pri­vi­lé­gié et
l’accession sociale à la pro­prié­té sur du fon­cier libre, les effets per­vers de l’urbanisme com­mer­cial et de la guerre des prix…

Conséquences poli­tiques : mon­tée du FN/​RN et Gilets jaunes ?

Les quar­tiers anciens et leur spé­ci­fi­ci­té ont été qua­si oubliés depuis la décen­tra­li­sa­tion de l’aménagement de 1986, la fin du FAU qui avait suc­cé­dé aux ”villes moyennes”. Très peu pré­sents dans les dif­fé­rents contrats de poli­tique de la ville et de l’ANRU. Les quar­tiers anciens sont consi­dé­rés par la tech­no­struc­ture comme « riches” et aisés grâce à la sup­po­sée « gen­tri­fi­ca­tion”, sans pro­blèmes sociaux jus­ti­fiant l’intervention de la soli­da­ri­té natio­nale…

Le réveil des ”poli­tiques” au niveau natio­nal ou ins­ti­tu­tion­nel est récent : PNRQAD – 2009–2016, pro­gramme de revi­ta­li­sa­tion des centres-bourgs lan­cé fin 2014, mani­feste de l’association Villes de France appe­lant à un « plan natio­nal de revi­ta­li­sa­tion des centres-villes” — mars 2016, assises de l’Association des petites villes de France – conven­tions spé­ci­fiques de la CDC 2016 — rap­port Dauge février 2017 — le nou­veau pro­gramme ”cœur de ville” lan­cé en décembre 2017 et son appel à mani­fes­ta­tion d’intérêt ; cha­pitre de la loi ELAN consa­cré à la revi­ta­li­sa­tion des centres-villes.

Ces pro­grammes ont en com­mun d’appeler à des plans d’action, d’ouvrir des finan­ce­ments, plus ou moins consé­quents selon les cas, pour l’ingénierie, par­fois à des bilans d’opérations, et d’être des pro­grammes ”fer­més” à une sélec­tion de col­lec­ti­vi­tés.

« Depuis vingt ans, on fait à peu près le contraire de ce qu’il fau­drait pour acti­ver les centres-villes (…). Il faut remettre la main sur le cœur », pour­suit-il. Car selon lui « un ter­ri­toire ne peut vivre et être attrac­tif sans un centre dyna­mique ». « Les ter­ri­toires dont la popu­la­tion aug­mente sont ceux où le cœur est le plus attrac­tif », observe-t-il encore, tout en pré­ve­nant : « Ne pour­sui­vons pas ce rêve abso­lu de ne tra­vailler que sur le com­merce. » (mani­feste de l’association Villes de France)
Aujourd’hui :
— enjeux d’habitat, de vacance, d’habitat indigne, de
copro­prié­tés anciennes…
— enjeux du com­merce… mais la ville n’est pas que com­merce
— enjeux des ser­vices publics
— enjeux de cir­cu­la­tion
— enjeux du tou­risme pour cer­taines…
Mais pas plus le seul com­merce que le seul tou­risme ne peuvent tenir lieu de pro­jet de ville…
Quels habi­tants et quel patri­moine urbain pour y vivre ?

Les freins à la revi­ta­li­sa­tion tant pour l’habitat que pour les com­merces ou divers ser­vices :
— la mor­pho­lo­gie urbaine et ses contraintes
— les struc­tures de pro­prié­té
— l’état d’insalubrité, de péril et d’abandon d’un fort pour­cen­tage d’immeubles — vacants
— les coûts de l’intervention en den­telle dans du bâti exis­tant
— l’évolution des modes de vie…

Les outils tra­di­tion­nels de l’action publique sont connus, mais sont-ils suf­fi­sants ?

Les outils d’action et d’aménagement :
- l’incitatif – il est finan­cier – le coer­ci­tif, il est juri­dique : le champ des obli­ga­tions de faire, de la DUP et leurs
limites. Un bon outil doit marier les deux approches…

  • les outils de pro­gramme et de plan d’action, axés sur l’habitat :
    • les OPAH et OPAH-RU , essen­tiel­le­ment inci­ta­tives sans effets sur les struc­tures de pro­prié­té, sauf excep­tion lorsqu’on y intègre des DUP
  • les outils coer­ci­tifs axés sur l’habitat (ou non si DUP pour autre objet)
    • les opé­ra­tions de res­tau­ra­tion immo­bi­lière
    • les DUP à la par­celle, à l’immeuble, en expro­pria­tion
    • les opé­ra­tions de RHI
  • les nou­velles opé­ra­tions de revi­ta­li­sa­tion du ter­ri­toire (ORT) : un contrat inté­gra­teur pré­sen­tant les carac­té­ris­tiques d’une l’OPAH-RU avec un impor­tant volet rela­tif aux exploi­ta­tions com­mer­ciales…
    — les cadres de tra­vail
  • la conces­sion d’aménagement – avec ou sans ZAC
  • la qua­si régie/​SPL
  • les pres­ta­tions de ser­vice
  • le man­dat d’aménagement

Les limites et les manques de ces outils d’aménagement dans la réa­li­té opé­ra­tion­nelle

Ces outils de pro­gram­ma­tion et de finan­ce­ment que sont, notam­ment, les OPAh et les ORT – ins­crites au CCH et non au CU — n’ont guère évo­lué dans leur dimen­sion juri­dique et opé­ra­tion­nelle depuis les années 1975 — ils n’ont pas d’effets de droit sur la struc­ture des pro­prié­tés… alors que per­durent ou se déve­loppent des situa­tions dif­fi­ciles :
— com­ment réor­ga­ni­ser des pro­prié­tés, pour retrou­ver habi­ta­bi­li­té mais aus­si de la sécu­ri­té, de l’hygiène, des des­sertes ou des esca­liers ?
— com­ment aider les petites copro­prié­tés sous admi­nis­trées, issues de la divi­sion des mono­pro­prié­tés fami­liales, encou­ra­gées par des méca­nismes fis­caux ?
— com­ment lut­ter contre les divi­sions loca­tives anar­chiques de pavillons, mai­sons, loge­ments quand la loi les encou­rage ?
— com­ment joindre des immeubles à petits gaba­rits pour trou­ver des sur­faces ?
— com­ment gérer les RDC com­mer­ciaux et déblo­quer les loge­ments du des­sus ?
— quel sta­tut pour les cœurs d’ilots ayant fait l’objet de cure­tage sous DUP ?
— quels pro­duits de sor­tie lorsque des immeubles ont été acquis sous DUP et qu’aucun décret ne per­met leur ces­sion à d’autres que la col­lec­ti­vi­té publique ou un éta­blis­se­ment public ? (cas en ORI, expro­pria­tion de droit com­mun, biens en état mani­feste d’abandon). Seule la ZAC per­met à ces­sion aux tiers…
— com­ment mobi­li­ser des bailleurs sociaux pour inter­ve­nir dans ces quar­tiers, alors que pèsent sur eux de fortes contraintes finan­cières et que le regrou­pe­ment à marche for­cée des orga­nismes HLM crée des situa­tions mono­po­lis­tiques dans les régions…

Acquisition publique, ini­tia­tives pri­vées ?

Les opé­ra­tions enga­gées aujourd’hui reposent lar­ge­ment sur des acqui­si­tions publiques (à l’amiable ou for­cées) qui sont d’un coût éle­vé, dans un contexte géné­ral de limi­ta­tion des dépenses publiques.
Peu d’évolutions dans les modes de faire ; aucune moder­ni­sa­tion des outils d’aménagement n’a été opé­rée depuis 1976… sauf à la marge… On a tra­vaillé sur les grandes copro­prié­tés, les grands pro­jets urbains. Les nova­tions en matière d’aménagement ne visent ni ne sont adap­tées au tra­vail en den­telle dans les quar­tiers his­to­riques…

Comment orga­ni­ser et inci­ter des grou­pe­ments de pro­prié­taires pour être à l’initiative de tra­vaux d’intérêt col­lec­tif ? Voire être l’auteur de pro­jets de détail, enca­drés par la col­lec­ti­vi­té ? On a oublié les AFU, notam­ment les AFUA… L’AFU n’est pas un méca­nisme fis­cal, mais un outil d’aménagement…

Sur tous ces sujets, l’ANAH s’est mobi­li­sée, a fait tra­vailler des experts, pour ten­ter de répondre à ces situa­tions dont elle a une bonne connais­sance… mais cela n’a tou­jours pas débou­ché sur des dis­po­si­tions légis­la­tives… alors que la loi ELAN a intro­duit tout un cha­pitre sur la revi­ta­li­sa­tion des centres villes.

La ville et ses pro­jets : quelle ingé­nie­rie, quels inter­ve­nants ?

- pen­ser un pro­jet pour la ville, avec quels appuis ? métho­do­lo­giques, tech­niques, finan­ciers
— villes moyennes ou grandes et petites villes : quels ser­vices, quels inter­ve­nants pos­sibles ? L’agglomération est-elle le maître d’ouvrage per­ti­nent ? mais à quelles échelles et avec quelle gou­ver­nance ?
— quelle ingé­nie­rie de mise en œuvre ? Quels pro­fils pro­fes­sion­nels ? Il y a des déserts…
— quels inter­ve­nants dans l’aménagement, dans l’habitat, pour le com­merce, dans la conduite de pro­jet, dans l’aménagement de détail ?

  • qua­si absence des bailleurs sociaux … les regrou­pe­ments post ELAN ont crée des empires et des mono­poles…
  • qua­si absence de SEM dans cer­tains dépar­te­ments ou villes, SEM inadap­tées dans leur métier… les équi­libres finan­ciers

- quels outils d’aménagement ? ZAC, hors de pro­pos, conces­sion inadap­tée aux petites villes ; pres­ta­tions et man­dat d’aménagement implique la pré­sence de pres­ta­taires com­pé­tents et d’une struc­ture de tra­vail orga­ni­sée…

Il y a encore place pour mettre en œuvre des pro­jets d’envergure pour asseoir, si cela est encore pos­sible, des pro­jets durables de revi­ta­li­sa­tion des centres urbains et quar­tiers his­to­riques…

Nancy Bouché
mai 2019